Statut des fonctionnaires : des droits et des obligations

Séverine Cattiaux
DOSSIER : Le statut de la fonction publique

Tous les agents publics, contractuels inclus, ont des droits et des obligations qui les distinguent des salariés du secteur privé. Investis de missions de service public, ils doivent respecter des principes déontologiques. Et qui dit respect des règles, dit aussi sanctions en cas d’infraction.

Statut des fonctionnaires droits et obligations

Les principaux droits des fonctionnaires issus de la loi du 13 juillet 1983 ont été modifiés par la loi Déontologie du 20 avril 2016 (article 20). Cette dernière clarifie, d’ailleurs, la situation des contractuels et confirment qu'ils sont bien soumis aux mêmes droits et obligations que les titulaires (articles 14 et 15). La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 contient, également, plusieurs dispositions sur la déontologie des agents publics.

Les droits des fonctionnaires en bref :

1. liberté d'opinion politique, syndicale, philosophique ou religieuse,
2. droit de grève,
3. droit syndical,
4. droit à la formation permanente
5. droit de participation,
6. droit à la rémunération après service fait
7. droit à la protection juridique par l’employeur
8. droit à la protection des lanceurs d’alerte
9. droit à la protection contre la discrimination, le sexisme et le harcèlement
10. droit de saisir un référent déontologue et un référent laïcité

>> Lire aussi :  la protection fonctionnelle des agents

Les obligations des fonctionnaires

Travailler au service de l’intérêt général réclame un certaine dose d’exemplarité. C’est pourquoi les agents sont tenus de s’astreindre au respect d’un ensemble de règles et de principes. D’après le CNFPT, les obligations professionnelles et morales (déontologiques) sont plus nombreuses dans le public que dans le privé.

Le secret professionnel
L'obligation de secret professionnel vise à protéger les particuliers (Loi du 13 juillet 1983, article 26). Le fonctionnaire n'a pas le droit de révéler des renseignements à caractère secret recueillis sur des personnes ou concernant des intérêts privés, dont il a eu connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions.
Exceptions : le fonctionnaire peut être autorisé à dévoiler des renseignements confidentiels si la personne intéressée a donné son accord ou si cela est nécessaire pour prouver son innocence. Par ailleurs, il peut être tenu de révéler des renseignements confidentiels, dans certains cas, pour aider la justice.

Discrétion professionnelle
Il est interdit à tout agent de révéler tout fait, information, document dont il a eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions. Cette obligation vise à protéger les intérêts du service. Elle s’applique vers l'extérieur, comme au sein de l'administration, c'est-à-dire entre les services.
Limites à l'obligation de discrétion : elles sont prévues par la loi sur la communication des documents administratifs et celle sur l'informatique et les libertés.

Obligation d'impartialité

Tout agent public, sans distinction, ne doit pas se laisser influencer ou paraître se laisser influencer par ses convictions, jugements, croyances personnelles , ses intérêts personnels et familiaux à l’égard des autres agents publics et des usagers.

Obligation de neutralité et de respect du principe de laïcité
Tout fonctionnaire jouit de la liberté d’opinion, aussi bien politique, syndicale que religieuse. Mais il ne doit pas se servir du service public comme un moyen de propagande ou de prosélytisme de ses idées politiques, philosophiques ou religieuses (article 25 de la loi du 13 juillet 1983).
De fait, il est soumis au principe de laïcité. En portant des signes religieux distinctifs et de manière ostentatoire dans l'exercice de son service, il porterait atteinte à la neutralité de l'administration qui l'emploie. Ces principes sont rappelés dans la Charte de la laïcité dans les services publics rédigée en 2007. Ils sont réaffirmés par la circulaire du premier ministre datée du 15 mars 2017.
Depuis la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, toutes les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics désigne un référent laïcité. Ce dernier est en mesure de conseiller tout agent sur les questions en lien au principe de laïcité.

Information du public
"Les fonctionnaires ont le devoir de satisfaire aux demandes d'information du public dans le respect des règles mentionnées à l'article 26 de la loi du 13 juillet 1983".
Par ailleurs,  "le droit de toute personne à l'information est garanti en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs de caractère non nominatif". Sous réserve des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, toute personne a le droit de connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées.

Obligation de service et vigilance sur le cumul d’activités
Le fonctionnaire doit effectuer les tâches qui lui sont confiées et y consacrer l'intégralité de son activité professionnelle.
"Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il n'est dégagé d'aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés." (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, article 28)
Cependant, sous certaines conditions, l’agent peut exercer d'autres activités (lucratives ou non) à titre accessoire. C'est ce que l'on appelle le cumul d'activités.

A savoir :
Le « cumul d’activités » préoccupe les fonctionnaires, à tout le moins, ceux des collectivités territoriales. « 80 % des questions qui me sont posées tournent autour du cumul d’activités» déclare Julien Dohé, référent déontologue et directeur du pôle juridique et carrières au Centre de gestion de l’Oise.

Obligations de probité et d’intégrité
En vertu de l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, les fonctionnaires sont tenus d’exercer leurs fonctions avec intégrité et probité. L’intégrité impose au fonctionnaire de ne pas utiliser ses fonctions pour en tirer un profit personnel. En vertu du principe d’intégrité, le fonctionnaire s’engage à exercer ses fonctions de manière désintéressée.

Obéissance hiérarchique et devoir de désobéissance
Le refus d'obéissance équivaut à une faute professionnelle. Selon l’article 28 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, le fonctionnaire "doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public."
La subordination hiérarchique impose également de se soumettre au contrôle hiérarchique de l'autorité supérieure compétente et de faire preuve de loyauté dans l'exercice de ses fonctions. Ce principe concerne aussi bien les prescriptions générales que les ordres individuels et verbaux.
En revanche, l'agent a également le devoir de désobéir si l'ordre donné est "manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public".

Obligation de faire cesser ou signaler les conflits d’intérêt
L’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 issu de la loi déontologie du 20 avril 2016 dispose que « le fonctionnaire veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver ». 
Qu’est ce qu’un conflit d’intérêt ? Selon l’article 25 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983,  le conflit d’intérêts correspond à  « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ». 
Si le conflit d’intérêt touche l’agent directement, ce dernier doit prévenir immédiatement sa hiérarchie qui prendra la mesure qui s’impose.  Par exemple, elle confiera le traitement du dossier à une autre personne.
Quand un conflit d’intérêt concerne une autre personne du service, l’agent qui en a connaissance doit en informer sa hiérarchie et peut signaler les faits auprès du référent déontologue. Il devient alors «  lanceur d’alerte ». A ce titre, il bénéficie de la protection afférente à ce statut. L’agent ne peut faire l’objet d'aucune mesure pénalisant sa carrière ou sa rémunération. La loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence assure une protection accrue des lanceurs d’alerte. La protection des lanceurs d’alertes ne concerne plus seulement la dénonciation des crimes et délits, mais aussi la dénonciation des conflits d’intérêts.

Obligation de transparence pour les hauts fonctionnaires
Chaque agent public est potentiellement exposé à des conflits d’intérêts dans l’exercice de ses fonctions. Il doit remplir une déclaration exhaustive de ses intérêts avant d’être nommé à un poste à responsabilité. Tout haut-fonctionnaire a deux mois pour envoyer une déclaration de son patrimoine. Ces dispositions permettent de prévenir les soupçons d’impartialité qui pourraient porter sur la prise de décision publique. Ce dispositif complète les dispositions prévue pour les responsables politiques par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Obligation de réserve
L'obligation de réserve prolonge, en dehors du service, trois obligations : celles de neutralité, de secret et de discrétion professionnels.
Cette obligation signifie que tout agent, lorsqu'il s'exprime publiquement (dans les médias, sur réseaux sociaux...)  doit veiller à ce que ses propos ne portent pas atteinte aux pouvoirs publics, à ses collègues, à sa hiérarchie... de manière trop directe et violente. Il doit donc faire preuve de mesure.
La portée de cette obligation est appréciée au cas par cas par l'autorité hiérarchique, sous contrôle du juge administratif.
L'obligation de réserve est une construction jurisprudentielle, c'est-à-dire qu'elle a été élaborée par les tribunaux. Elle varie d'intensité en fonction de critères divers (place du fonctionnaire dans la hiérarchie, circonstances dans lesquelles il s'est exprimé, modalités et formes de cette expression)

Qui dit «devoirs », dit « sanctions »

Un agent dérogeant à ses devoirs et obligations s’expose à des sanctions disciplinaires et aussi, éventuellement, à des poursuites pénales. Certains agissements (violation du secret professionnel, prise illégale d’intérêt, etc.) peuvent, en effet, constituer à la fois une faute professionnelle et une infraction pénale. Au niveau pénal, l’agent peut encourir une amende, de la prison, des peines d'interdiction, des travaux d'intérêt général, etc. S’agissant des sanctions disciplinaires, elles sont énumérées dans l’article 89 la loi du 26 janvier 1984 . L’arsenal de l’employeur est constitué de quatre groupes de sanctions.  «C’est à chaque employeur de décider de la sanction appropriée au regard de la gravité de la faute, toujours sous l’appréciation souveraine du juge administratif. L’agent peut saisir le juge administratif s’il conteste la décision de l’employeur», explique Julien Dohé, directeur du pôle juridique et carrières au CDG de l’Oise. Pour les sanctions de groupes 2,3 et 4 allant jusqu’à la révocation, l’employeur devra saisir préalablement le conseil de discipline. L’avis de ce dernier n’est que consultatif. L’employeur pourra directement appliquer le premier groupe de sanctions : avertissement, blâme, exclusion temporaire jusqu’à trois jours maximum. Dans le cas de  cumul d’activités non réglementaires, l’agent devra reversé les sommes perçues au titre des activités interdites par voie de retenue sur traitement (fonctionnaire) ou sur salaire (contractuels).

A noter

La loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires est parue au Journal officiel du 21 avril 2016. La Direction générale de l'administration et de la fonction publique a mise en ligne, à l'intention des agents, un module de sensibilisation à la déontologie. Ce texte concerne notamment :

  • les déclarations d'intérêt et de situation patrimoniale, qui s'imposent à plus d'agents publics;
  • les départs vers le secteur privé, davantage contrôlés par la Commission de déontologie, dont les pouvoirs sont accrus ;
  • la protection des lanceurs d'alerte ;
  • le cumul d'emplois ;
  • les missions des centres de gestion;
  • différents droits et obligations des fonctionnaires, étendus aux agents contractuels.

     

 

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