Fonction publique : le cumul d'activités des agents publics

La Rédaction • mis à jour le
DOSSIER : Le statut de la fonction publique

Le cumul d'activités est interdit à tous les agents publics, qu'ils soient fonctionnaires ou agents contractuels. Ce principe a été renforcé par une loi de 2016. Quelques dérogations sont prévues, strictement encadrées par les textes. 

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Le principe : interdiction aux agents publics de cumuler plusieurs activités professionnelles

Le fonctionnaire exerce l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit (…) [Article 25 septies de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983]. 

Renforcée en 2016 par la loi "Déontologie", l'interdiction faite aux agents publics de cumuler plusieurs activités professionnelles était déjà inscrite dans la loi de 1983 sur les droits et obligations des fonctionnaires. Mais la loi de 2016 restreint considérablement les possibilités pour le fonctionnaire ou l'agent contractuel de cumuler emploi public et activité privée lucrative. Ce texte interdit notamment à un agent public d'être auto-entrepreneur au-delà d'une durée deux ans.

La loi "Déontologie" de 2016 ne se contente pas de renforcer l'interdiction, elle soumet le cumul d'activités, dans les cas où il est encore autorisé, au contrôle d'une commission de déontologie.

Pourquoi avoir renforcé cet arsenal en 2016 ? Pour essayer de redonner confiance aux Français dans les valeurs du service public (continuité, bon fonctionnement, dignité, neutralité, etc.). Selon les promoteurs de cette loi, les agents publics doivent être exemplaires. Et les Français ne doivent pas penser que les missions des fonctionnaires leur laissent beaucoup de temps libre, leur permettant de cumuler sans limite les emplois (donc, les rémunérations), au détriment de leurs missions de service public. 

Le fonctionnaire consacre l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées.

Le cumul d'activités des agents publics en bref

  • Tous les agents publics sont concernés : fonctionnaires, agents sous contrat de droit public et certains agents sous contrat de droit privé. 
  • Vous êtes à temps plein et à temps complet dans la fonction publique : pas de cumul possible avec une  autre activité à temps complet, interdiction d'être auto-entrepreneur ou chef d'entreprise. 
  • Vous êtes à temps non complet ou incomplet (inférieur ou égal à 70% de la durée légale ou réglementaire du travail), vous pouvez exercer un autre emploi privé ou public, lucratif ou non. Mais vous devez le déclarer à votre hiérarchie, qui peut vous l'interdire à tout moment.
  • Vous êtes à temps partiel, vous pouvez demander l'autorisation de créer ou de reprendre une entreprise. Mais au-delà de deux ans, vous devrez choisir entre votre activité de chef d'entreprise et votre emploi public. 
  • Des activités lucratives accessoires listées de manière exhaustive par le décret n°2017-105 du 27 janvier 2017 sont susceptibles d'être autorisées par votre employeur
  • Les oeuvres de l'esprit ne sont pas soumises à autorisation.

 

 

Activités interdites à tous les agents publics

Certaines activités sont interdites à tout fonctionnaire ou contractuel :

  1. participer aux organes de direction de sociétés ou d'associations à but lucratif,
  2. donner des consultations, réaliser des expertises et plaider en justice dans les litiges concernant une personne publique (sauf si la prestation s'exerce au profit d'une autre personne publique),
  3. la prise d'intérêts, directe ou par personne interposée, de nature à compromettre l'indépendance de l'agent, dans une entreprise soumise au contrôle ou en relation avec son administration d'appartenance,

 

Cumul d'activités: les nouvelles interdictions de la loi de 2016

Depuis avril 2016, il est interdit aux agents publics, fonctionnaires ou contractuels, à temps complet et exerçant leur mission à temps plein, de

  1. de créer ou de reprendre une entreprise : un agent à temps complet ne peut donc plus être, en même temps, auto-entrepreneur ; en revanche, ce cumul reste possible pour les agents à temps partiel ;
  2. de cumuler plusieurs emplois à temps complet.

En revanche, un agent à temps non complet pourrait toujours, sous conditions, cumuler avec un emploi à temps non complet dans la limite des 115 %.

Régularisation des situations en cours

Un fonctionnaire occupant un emploi permanent à temps complet exercé à temps plein et qui a créé ou repris une entreprise, y compris lorsque celle-ci donne lieu à immatriculation au registre du commerce ou à affiliation au régime de l'auto-entrepreneur dispose de deux ans, à compter du 21 avril 2016, date de la promulgation de la loi du 20 avril 2016,  pour se conformer au nouveau régime.  Le même délai est prévu pour les fonctionnaires cumulant les emplois permanents à temps complet. Ceux autorisés à exercer un temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise au 21 avril 2016 peuvent continuer à accomplir ce service jusqu'au terme de leur période de temps partiel.

 

Les cumuls d'emplois possibles : deux hypothèses

Il est donc désormais possible de cumuler des emplois dans deux hypothèses. 

  •  Le dirigeant d’une  société ou d’une  association à but lucratif, lauréat d’un concours ou recruté en  qualité d’agent contractuel de droit public, peut continuer à exercer son activité privée pendant deux ans au maximum (un an, renouvelable une fois), à compter de son recrutement.
  • Le fonctionnaire à temps non complet ou incomplet (inférieur ou égal à 70% de la durée légale ou réglementaire du travail) peut exercer un autre emploi privé lucratif ou non. L'agent doit déclarer à son employeur l'activité privée en question, lequel peut s'y opposer à tout moment s'il juge celle-ci incompatible avec les missions de service public de l'agent.

 

 

Création ou reprise d'entreprise par un agent public

Avant la loi de 2016, un fonctionnaire, à temps complet, incomplet ou non complet, pouvait demander un temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise, mais il s'agissait d'un temps partiel "de droit", c'est-à-dire que l'employeur ne pouvait pas dire non.  

Depuis la loi de 2016, la création ou la reprise d'une entreprise ne peut plus se faire au titre du cumul d'activités.  L'agent qui souhaite reprendre ou créer une entreprise doit

  1. exercer à temps partiel ses missions de service public (avec l'accord de sa hiérarchie), 
  2. exercer son activité privée en tant que dirigeant (et non pas salarié).
  3. cesser cette activité au bout de deux ans, ou choisir de quitter la fonction publique.

Si, à ces conditions, ce projet lui tient toujours à coeur, l'agent doit obtenir l'autorisation de temps partiel par sa hiéarchique. Si celle-ci est d'accord, son projet sera soumis au contrôle de la Commission de déontologie (lire ci-dessous). 

>> Lire aussi notre dossier Auto-entrepreneur et fonctionnaire

 

Cumul de l'emploi public avec des activités accessoires lucratives ou non, avec autorisation de la hiérarchie

Des activités privées accessoires lucratives ou non pourront être exercées par le fonctionnaire auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé, "dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affectent pas leur exercice." Elle sont listées, de manière exhaustive, par le décret n°2017-105.

En toute hypothèse, l'agent public doit obtenir l'autorisation de son employeur.

Ces activités exercées à titre accessoire susceptibles d'être autorisées sont :

Dans les conditions prévues par l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983

  1. Expertise et consultation
  2. Enseignement et formation.
  3. Activité à caractère sportif ou culturel, y compris encadrement et animation dans les domaines sportif, culturel, ou de l'éducation populaire.
  4. Activité agricole au sens du premier alinéa de l'article L311-1 du code rural et de la pêche maritime dans des exploitations agricoles constituées ou non sous forme sociale.
  5. Activité de conjoint collaborateur au sein d'une entreprise artisanale, commerciale ou libérale mentionnée à l'article R. 121-1 du code de commerce.
  6. Aide à domicile à un ascendant, à un descendant, à son conjoint, à son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou à son concubin, permettant au fonctionnaire de percevoir, le cas échéant, les allocations afférentes à cette aide.
  7. Travaux de faible importance réalisés chez des particuliers.
  8. Activité d'intérêt général exercée auprès d'une personne publique ou auprès d'une personne privée à but non lucratif .
  9. Mission d'intérêt public de coopération internationale ou auprès d'organismes d'intérêt général à caractère international ou d'un Etat étranger.

Dans les conditions prévues par l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 et à l'article L133-6-8 du code de la sécurité sociale

  1. Services à la personne mentionnés à l'article L7231-1 du code du travail.
  2. Vente de biens fabriqués personnellement par l'agent.

A noter

  • Le décret n°2017-105 du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions fixe la liste des activités exercées, à titre accessoire, susceptibles d'être autorisées par l'autorité dont relève l'agent (article 6 du chapitre Ier ).

     

 

Certains agents de collectivités territoriales avaient l'habitude de travailler comme cuisinier durant leurs congés dans des centres de vacances ou de loisirs. Or, après l'entrée en vigueur du décret du 27 janvier 2017, leur hiérarchie leur a interdit d'exercer ce travail.

Le ministère de l'Action et des comptes publics confirme (réponse ministérielle du 15 mai 2018 à la question n°3965 d'André Chassaigne) l'interdiction : "Les activités accessoires de cuisinier dans des centres de vacances et de loisirs ne correspondant à aucune des exceptions prévues par ces dispositions réglementaires, les demandes formulées par les agents désireux d'exercer ces activités ne peuvent relever de ce régime d'exception."

 

Cumul possible sans autorisation : les oeuvres de l'esprit

Dans le cas des oeuvres de l'esprit, l'agent public peut, sans autorisation de son employeur public :

  • créer des œuvres de l'esprit (œuvres littéraires, photographiques, etc.), à condition de respecter les règles relatives aux droits d'auteur et les obligations de secret et de discrétion professionnels.

 

La Commission de déontologie de la fonction publique

La Commission de déontologie de la fonction publique voit ses pouvoirs et compétences renforcées par la loi "Déontologie" d'avril 2016.

Concernant le cumul d'activités, elle est chargée d'examiner en amont les demandes de créations ou reprise d'entreprise. C'est un contrôle préalable, et son avis lie l'administration et l'agent. Le fonctionnaire ne respectant pas cet avis peut faire l'objet de poursuites disciplinaires, et l'agent contractuel licencié sans préavis ni indemnités de rupture.

La Commission devra aussi être saisie obligatoirement par tout agent cessant définitivement ou temporairement ses fonctions.

 

Quelles sanctions en cas de cumul d'activités interdit?

La violation de l'article 25 septies de la loi de 1983 donnera lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites par voie de retenue sur traitement (fonctionnaire) ou sur salaire (contractuels).

>> Lire aussi dans ce dossier : Les conflits d'intérêts

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