Contractuels dans la fonction publique, toujours plus ?

La Rédaction • mis à jour le
DOSSIER : Emplois sans concours : les contractuels de la fonction publique

Le secteur public embauche de plus en plus souvent par contrat, depuis une bonne dizaine d'années. La part des agents contractuels atteint ainsi 18% de l'effectif total. Une tendance qui va s'accentuer avec les réformes du gouvernement.

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Agents contractuels de la fonction publique, toujours plus?

Les emplois publics sont occupés non seulement par des fonctionnaires, mais aussi par des agents recrutés par contrat. On les baptise désormais contractuels, après les avoir longtemps appelés, négativement, "non-titulaires".

Parmi eux, on distingue les agents sous contrat de droit public recrutés par une administration ou par un  établissement publics national (EPA) et les salariés des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), dont le contrat est soumis au code du travail.  

Le recrutement statutaire en perte de vitesse

Le statut général de la fonction publique pose le principe du recrutement, par concours, de fonctionnaires. Le recours au contrat est autorisé, mais de manière dérogatoire, dans des cas précis prévus par les textes.

Cette règle correspond au choix d'une fonction publique française fondée sur le système de carrière (opposé au système d'emploi) qui vise à assurer l'indépendance de l'administration face au pouvoir politique notamment.  Parallèlement, un quasi statut de contractuel a pris corps. Modelé, au fil du temps, par des textes officiels et par la jurisprudence des tribunaux administratifs, il répond au souci de limiter la précarité de ces emplois.

Depuis dix ans, le recours au contrat se développe régulièrement. Dans la fonction publique territoriale, par exemple, le contrat représente 50% environ des embauches de ces dernières années. 

Partisans et adversaires du recrutement par contrat s'opposent depuis des lustres, le clivage étant en grande partie idéologique. Avec l'arrivée à la tête de l'Etat d'Emmanuel Macron, le cap est clairement désigné: davantage de contractuels et moins de fonctionnaires. Cette volonté est inscrite dans le programme de réformes Action publique 2022.

"Refonder le contrat social avec les agents", 

Lancé le 13 octobre 2017, le programme de transformation Action publique 2022 (AP2022) vise à "transformer l’action publique au-delà de la réforme de l’Etat". Avec  trois objectifs :
  1. améliorer la qualité de service en développant la relation de confiance entre les usagers et l’administration ;
  2. offrir un environnement de travail modernisé aux agents publics en les impliquant pleinement dans la définition et le suivi des transformations ;
  3. accompagner la baisse de la dépense publique.

Cinq chantiers transverses ont été ouverts ; 

  1. La simplification et l’amélioration de la qualité de services
  2. La transformation numérique
  3. La rénovation du cadre des ressources humaines : il s'agit de rénover en profondeur les modesde gestion des agents publics et les politiques de ressources humaines (RH) conduites par l’État. (cadre statutaire, rémunération, recrutement, dialogue social, management et leviers de motivation, qualité de vie au travail, prévention de l’absentéisme et risques professionnels, formation, parcours professionnels, déconcentration de la gestion, numérisation de la fonction RH.
  4. L’organisation territoriale des services publics
  5. La modernisation de la gestion budgétaire et comptable

Lors du premier comité interministériel de la transformation publique (CITP), le 1er février 2018, les premières mesures de l'acte 1 de la transformation publique ont été annoncées. Parmi elles, "Un nouveau contrat social avec les agents publics : afin de permettre aux agents et aux employeurs publics de reconstruire une fonction publique attractive et exemplaire, une large concertation destinée à refonder les engagements réciproques des agents publics et de la puissance publique sera ouverte dès le mois de février. Plus de liberté et plus de responsabilité pour les managers publics : en donnant plus de souplesse aux employeurs publics dans leurs modalités de recrutement et en garantissant aux structures une réelle autonomie de gestion budgétaire dans l'allocation de leurs ressources." 

Par ailleurs, beaucoup d'employeurs publics veulent un élargissement et une simplification du recours au contrat, qui pourrait constituer un remède au manque de profils qualifiés sur certains métiers, champs d'activité et territoires particuliers, où des postes restent vacants.

 

L'emploi contractuel public en chiffres

Etat des lieux fin 2016 : nombre d'agents contractuels et part dans l'effectif total par fonction publique

Fonction publique de l'Etat (FPE) 397.125 agents contractuels 16% de l'effectif total 
Fonction publique territoriale (FPT) 356.806 agents contractuels 19% de l'effectif total
Fonction publique hospitalière (FPH) 212.640 agents contractuels 18% de l'effectif total

Ces chiffres n’incluent ni les ouvriers d’Etat, ni les militaires, les assistantes maternelles, les médecins des hôpitaux publics ni les contrats aidés.

De 2006 à 2016, la part des contractuels passe de 15% à 18% environ de l'effectif total de la fonction publique.  C'est au sein des établissements de santé et médico-sociaux publics (FPH) que la part des contractuels a le plus progressé ces onze dernières années. La croissance est presque 2,5 fois plus rapide que celle de l’ensemble des effectifs (3,9% en moyenne par an pour les contractuels, contre 1,6% pour l’ensemble des agents (sources : Chiffres 2012 et 2013/statistiques 2014 et 2015, DGAFP et Point Stat, 2015).

Sur l'année 2016, les effectifs des contractuels de l'Etat affichent une hausse de 4,8% par rapport à 2015, et ceux de la FPH de 3,6%,sur la même période. En revanche, dans la FPT, la hausse est minime (0,2%) sur la même période. Elle marque toutefois une reprise après une période de repli, qui serait due à l'accès au statut de fonctionnaire (titulaire) de nombreux contractuels de catégorie C (conséquence de la loi Sauvadet de 2012).

 

Les contractuels dans la fonction publique de l'Etat (FPE)

Plus de la moitié des agents contractuels de l'Etat travaille dans les établissements publics administratifs (EPA).

Les effectifs des EPA sont composés à 55% de contractuels.

Principal employeur d'agents contractuels  : le ministère de l'Enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (MESRI), qui concentre 68% des contractuels de l'Etat.

La hausse de 4,8% des recrutements contractuels en 2016, par rapport à l'année précédente est due, selon la DGAFP ,

  • à l'embauche de 3.300 professeurs contractuels
  • et à l'accès au "statut" de contractuels de 11.000 assistants d'éducation et d'auxiliaires de vie scolaire supplémentaires, dont une partie travaillait déjà dans la FPE sous contrat aidé.

Par ailleurs, c'est la requalification comme collaborateurs occasionnels du service public, désormais comptabilisés comme des contractuels, qui expliquerait en grande partie l'augmentation en 2016 (7,6%) des effectifs du ministère de la Justice, et qui aurait eu un fort impact dans l'augmentation globale des agents contractuels de l'Etat.

Les agents contractuels dans la fonction publique hospitalière (FPH)

En 2016, le poids des contractuels dans l'effectif de la FPH atteint 18,2% (+0,6 point par rapport à 2015). Ils sont 7.400 de plus qu'en 2015, indique la DGAFP  ("Point Stat", mai 2018).

82% des contractuels travaillent dans les hôpitaux.

C'est la filière technique-ouvrière qui recrute le plus d'agents sous contrat (26%).

Les agents contractuels dans la fonction publique territoriale (FPT)

Les contractuels forment presque 19% des effectifs de la FPT (métropole et Dom). Plus de la moitié d'entre eux (66%) sont employés par les collectivités territoriales, les communes représentant 56% de l'emploi contractuel. Ce sont les filières animation et culture qui comptent le plus d'agents sous contrat.

Depuis 2002, la part des agents territoriaux sous contrat dans l'ensemble de l'effectif territorial est quasi stable. Toutefois, un nombre croissant de contractuels sont nommés sur emploi permanent, indique "la Gazette des communes", dans son analyse du "Panorama de l'emploi territorial", publiée en juin 2018. A noter aussi que 9 contractuels sur 10 sont en CDD, mais que la part des CDI a augmenté de 13% en 2016. 

Plusieurs explications sont avancées :

  • le recrutement d'animateurs lié à la réforme des rythmes scolaires,
  • l'organisation de concours tous les deux ans et
  • l'émergence de nouveaux métiers, notamment dans le domaine transversal du digital, qui incite les employeurs territoriaux à rechercher des profils qualifiés. De là, une forte hausse offres d'emploi de catégories A et B dans le secteur du numérique.

Des contractuels plus jeunes, en moyenne, que les fonctionnaires

Les contractuels sont plus jeunes que  les fonctionnaires : 37 ans en moyenne en 2015, contre 45 ans pour les fonctionnaires.
La part des moins de 25 ans y est plus élevée (un agent sur cinq contre moins de 2% chez les fonctionnaires).
Dans l’ensemble de la fonction publique, la part des 50 ans et plus est deux fois plus élevée chez les fonctionnaires que chez les contractuels (38,4% contre 18,9 %).

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